（本文转载自 政治学人 公众号）

“国家治理现代化是中国式现代化的重要组成部分，对于全面建设社会主义现代化国家，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有极为重要的意义”。在国家治理现代化进程中，地方治理扮演着关键性角色，具有承上启下的功能，丰富着国家治理经验，引导着基层治理变革走向，是中国式现代化的重要内容。“如今公共治理已进入‘棘手’问题丛生的‘乌卡’时代，其易变性、不确定性、复杂性和模糊性，使政府价值层面‘应该做什么’和路径层面‘怎么做’的问题都面临困境”。面对“乌卡”时代的易变性、不确定性、复杂性和模糊性，地方政府开始将大数据、云计算、人工智能和物联网等新技术应用到治理实践中，从而明确了当代地方治理敏捷、高效的价值底色，并探索了技术治理新的发展路径。在地方治理中，随着新技术应用高效性、精准性等功能优势的凸显，使得大数据等技术工具被视为地方治理能力提升的关键要素。2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》对数字政府建设进行的整体性部署，也使得新技术被广泛应用到地方治理场景中，涉及公共服务、社会安全、政务服务和社会保障等多个领域，以新一代技术驱动地方治理数智化变革的趋势愈发显著。这一变革过程，不仅会深刻改变地方治理主体关系、重构地方治理能力要素，而且会变革地方治理空间、创新地方治理研究范式。目前，尽管地方治理数智化变革已成为一个共识性问题，但面对中国式现代化对当代地方治理数智化实践提出的叙事要求，关于如何理解地方治理数智化变革，学术界尚没有一个十分确切的回答，这使得地方治理数智化变革风险的现实叙事与理论叙事存在明显隔阂。没有理论的关怀，便无法对事实进行必要的解释。为此，在推进中国式现代化进程中，深刻认知地方治理数智化变革的基本逻辑，基于理论认知观照这一变革过程的风险形态并提出纾解之道，已成为地方治理数智化变革探索与实践的前提。这既是对地方治理数智化转型中技术治理的全新审视，也是对中国式现代化这一研究议题的必要回应，在一定程度上为全面深化改革、推进中国式现代化发展提供了新的视角。

“中国共产党在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，不仅在理论上打破了西方治理理论窠臼，而且在实践中以治理现代化推进中国式现代化，并以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。中国式现代化为国家治理体系和治理能力现代化的理论研究与实践创新提供了战略框架。从制度变迁来看，地方治理变革在推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有重要作用，是“自下而上”推动国家治理制度变革的重要引擎。因此，面向中国式现代化的政策愿景，从地方治理层面作出符合中国事实的改革，是对中国式现代化何以可能这一学术追问的有效回应。党的十八大以来，地方政府坚持以人民为中心，着力加强和创新社会治理，筑牢了民生保障体系，完善了社会治理体系，巩固了国家安全体系；除地方政府以外，更多治理主体开始积极融入地方治理实践，成为地方治理中不可或缺的力量；共建共治共享社会治理格局初步形成，不仅夯实了地方治理现代化的基础，而且丰富了国家治理的地方经验，拓展了中国式现代化的地方治理新道路。当前，快速迭代的智能技术正将人类社会带入一个充满张力和不确定性的时代，传统社会数字化转型的进程不断提速。大数据、云计算、人工智能和物联网等新技术也更多地被运用到地方治理中，成为当前地方治理的新工具，这是当代中国地方治理中最深刻的变化。“随着大数据、‘互联网+’、云计算、人工智能等新型技术的发展，未来地方治理模式将更加精确化和智能化”。这一系列新技术的发展为地方治理提供了多元化解决方案，催生了智能办案、居家养老、社会安防等丰富的应用场景，人工智能也成为地方治理效能提升的关键且颇具竞争力的核心工具之一。这既变革着地方治理理念，重塑了地方治理环境，又改变着地方治理空间，嵌入了新的智能治理模式。值得注意的是，数智社会的良性发展既要充分利用数字技术优势，也要警惕技术赋能可能存在的各种异化风险。地方治理数智化变革在带来技术红利的同时，也可能出现多重风险与挑战。

一直以来，地方治理创新蕴含更多的理论创新和实践探索空间，这使得地方治理成为学术界关注的焦点。在早期，学者们重点关注地方治理模式的历史流变，基于政府与社会“二分”诠释地方全能治理、自主治理、整合治理、协同治理等四种模式，并分析地方治理制度创新及治理体系变革。随着新一代智能技术的发展，深耕于特定城乡场域的地方治理数智化研究兴起，逐渐形成技术目的论、技术适配论与技术风险论等三种研究取向。技术目的论认为，技术治理的功能优势超越了现实想象，促进城市高质量发展，驱动乡村善治目标实现。技术适配论则认为，技术治理不仅是数字治理模式的创新，而且是治理体系、治理结构等整个治理生态系统的适应性调整与变革。关于技术风险规制，最初哲学界、法学界的研究较多，学者们捕捉到智能技术的自反困境及其对传统法律规制形成的挑战，而在政治学、公共管理学等领域“姗姗来迟”的技术风险论，其研究取向更加侧重对技术治理异化风险的生成机制的探讨，部分学者强调了技术治理的异化风险类别，并尝试从现代理念转变、规约体系建构等维度给出风险消解建议。

显然，关于大数据、云计算、人工智能和物联网等新一代技术为地方治理带来的裨益，乐观主义者已达成共识，而悲观主义者认为，地方治理数智化变革不应是现代数字技术在地方治理中的简单运用，他们开始对新技术革命下地方治理数智化变革可能导致的风险忧心忡忡。目前，深耕于特定城市治理数字化转型抑或乡村治理数字化转型的“二元”研究，既难以系统呈现中国式现代化这一新的历史方位下地方治理数智化变革的价值旨归与内在逻辑，也无法把握中国式现代化进程中地方治理数智化变革的应然追求与实然情形。故而，在中国式现代化背景下全面透视地方治理数智化变革的内在逻辑，从应然层面审视地方治理数智化变革风险的现实样态，并提出风险规制的可行路径，以此深化理论研究对地方治理数智化变革实践多重张力的指引，为建构全面高效的风险治理体系贡献地方智慧，就成为当前推进中国式现代化的重要议题。

中国式现代化为中国政治学发展提供了基本指引，其要求从中国实际出发建构“中国性问题”，并在“现代化指向”下回答问题。地方治理数智化变革作为当前政治学领域的重要研究议题，只有将其置于中国式现代化进程中对其变革逻辑加以审视，才能作出符合中国式现代化发展指向的地方治理数智化变革创新。当前，数字技术已经不再只作为工具而出现，甚至也不再只作为传统理论视野下的背景或前提而出现，因其所引发的社会形态变迁更多地要求突破乃至变革传统理论框架。在中国式现代化的引领下，以数智技术应用为核心的地方治理数智化变革是数字治理、智能治理、智慧治理等活动的梯度推进，影响着地方治理形态的变迁，要求变革传统治理框架中的价值理念、关系结构、决策方式和底层规则等。

倘若将中国式现代化进程中地方治理数智化变革理解为一个技术与地方发展适配的动态过程，其中的转型历程外在地表现为地方治理的要素创新，那么变革的内在本质则是价值理念的转换。“中国式现代化始终坚持人民为社会主体，在拓展社会发展空间、破解社会发展难题、科学利用资本以及促进社会全面进步中维护社会正义，这是对西方现代化片面追求资本增殖所造成社会正义缺失的超越”。始终坚持站在人民立场维护社会正义是中国式现代化的基本要求，彰显了现代化过程的人民性特征。在中国式现代化人民性的引领下，地方治理数智化的价值理念变革必然要回应中国式现代化的人民性诉求，遵从其“社会正义”的价值要求，实现价值理念从传统城乡“二元分治”到“整体数智”的内在转换。整体数智的价值理念源于整体性智治理论，因为“整体性智治理论倡导‘以人民为中心’和人民需求导向，这是整体性智治模式区别于其他治理模式的重要标尺，也是大智治理的重要内容”。在地方治理中，以整体性智治理论为基础的“整体智治”理念天然地蕴含“以人民为中心”的思想，是一种将技术与整体性治理观念相结合的新价值理念，强调借助数智技术形成既具有整体性又兼具智慧性的整体智治系统，以打通城市与农村之间的社会福利隔阂，化解城乡“二元分治”矛盾，使城乡发展朝着更加公平、可持续的方向迈进。从历史逻辑来看，在“市领导县”体制下，市政府对下辖的县（县级市）拥有支配权，基于经济效率考虑，地方治理优先满足城市发展需求，导致城乡之间在基础设施、公共服务、居民收入等方面的差距不断扩大。地方治理长期存在的“二元分治”局面，使得农村的民生改善程度明显滞后于GDP增长速度，导致了农村民众对改革缺乏“获得感”，也使得社会问题呈现多样化、复杂化与综合化等特征。地方政府要有效回应和解决这些社会问题，就要对治理价值观念进行再设计，通过整体智治价值观念引领当前地方治理数智化变革实践，借助数智技术驱动来实现城乡发展的良性互动，方能回应中国式现代化内涵的社会正义要求，从而彰显中国式现代化的人民性本质特征。

现代性作为中国式现代化的现实效应与功能要求，既包括物的现代性，也包括人的现代性。一直以来，西方现代化以单向度的主体性为基础，这种主体性囿于自我中心的封闭结构，造成自我与他者之间出现无法弥合的鸿沟，最终导致现代化的自反。中国式现代化继承了马克思提出的“人类社会或社会的人类”范畴的内在旨趣，将人与人、人与自然的有机统一贯穿于社会主义市场经济建设的过程中，为交互主体性的生成奠定坚实的物质关系基础，推动人的现代化迈向新阶段，其构建了以人的现代化为“元”价值的发展理念。而实现人的现代化是以新道德体系建构为主轴的，责任则构成一切道德的基础。作为人的现代化现实效应的人的现代性，必然体现各主体在相互作用、相互影响中所形成的责任自觉状态，而主体关系结构决定了关系方彼此之间的责任。基于人的现代性要求，中国式现代化进程中的地方治理数智化应从过去治理主体关系“整合重组”迈向治理主体关系“权责均衡”的变革，其本质上是多元主体在交互中形成权责对称关系结构，使主体在参与治理过程中对他人和社会负责。权责均衡关系结构强调主体的权力与责任之间的同在性、对称性，指的是借助技术平台多元主体在被全面整合重组并参与地方治理时，坚持责任本位，形成责任自觉与权责一致的相互作用、相互影响的状态。虽然借助新技术，多元主体被纳入地方治理中，使得治理主体被全面整合重组，治理主体不再局限于传统意义上的政府内部决策者，而是进一步外延至行业协会、企业、社会组织以及民众个体等，但是，限于理性主义的新技术应用在作为一种巨大力量登上现代化舞台的同时，也带来了错综复杂的责任难题。多元主体在参与地方治理的同时，也存在虚拟化治理界面引发责任主体角色悬置、程序化流程造成治理主体责任意识弱化、数字化赋权逻辑影响治理责任边界厘定等问题。这可能导致地方治理主体陷入马尔库塞所说的“单向度人”困境。为确保在地方治理中能够实现人自由而全面的发展，克服人的异化危机，就要求在地方治理数智化变革实践中形成权责均衡的关系结构，以回应中国式现代化进程中实现“人的现代性”的内在要求。

中国式现代化发展进程也是民主的现代化发展过程，体现为以人民民主为基础，以建设民主强国为指向，不断发展全过程人民民主的过程。基于全过程人民民主的理念诉求，应在中国式现代化的推进过程中牢牢把握人民民主的真谛，即有事好商量，众人的事情由众人商量。从民主发展史来看，民主的价值能否真正实现，不仅取决于是否有完整的制度载体和制度秩序，而且取决于是否有广泛的参与渠道和参与实践。这就要求在地方治理过程中不断扩展民主参与空间。在中国式现代化的民主性指向下，地方治理数智化变革也是民主增量的过程，是从少数人参与的精英决策方式向海量参与的数据循证决策方式转变的过程。数据循证决策方式是指借助新技术对民众的价值观念、选择偏好与行为方式以数字形式加以收集、存储、形成海量数据库，并对数据的信度、效度、精度作进一步的甄别与分析，以将这些承载与描述社会事务状态的数据转换为政府决策的有效证据，由此提升决策的民主化、科学化水平。大数据、云计算、人工智能和物联网等新技术的快速发展带来了生产能力的发展与交往方式的转型，这一变化在治理实践场域主要表现为民主实践新范式的生长。大数据不同于网络民主的直接原因在于对海量参与的支持，在全新的民主交往活动中，民众的价值观念、选择偏好以及行为方式都将通过数字或符号的形式加以收集、存储、管理和分析，此时，民主议程将不再是简单的比例代表制、意见征集、样本映射、个别访谈等方式，也不再是片面地倒向“声响最大”的参与主体，而是通过对参与者民主交往全数据的处理，以完成普遍的、直接的民主参与过程。在未来，虽然大数据决策将得到更为广泛的应用，促使地方治理实践从“工具理性”向“价值理性”转变，即利用“数字化资源”作出高质量的决策，提供快速准确的预警预判，促进社会高效治理，但是，作为有限理性决策模式的一种，大数据决策并不是简单依靠数据，而是要确保理性决策的自主性与正当性，使决策结果外显为公共价值。循证决策则因其交互学习的运行机制和程序正义的价值追求以及公共价值的本质坚持，在经济、政治与技术可行性等方面与大数据时代的政府决策机制相匹配。总之，“数据+循证”决策方式既能拓宽民众参与政策议程的渠道，也能促使决策过程吸纳更多民意，还能确保决策的合理性、合法性，真正回应中国式现代化的人民性、民主性要求。

制度现代化作为国家治理现代化的关键要素，是关乎中国式现代化进程的重要方面。“当中国式现代化以‘中国之治’的结果样态呈现时，势必要求对于‘中国之治’背后的‘中国之制’进一步溯源”。在新时代，不断推进中国特色社会主义制度创新发展，以此实现制度优势的治理效能转化已经成为推进中国式现代化的重要方面，这要求在制度系统集成、制度优势转化、制度核心旨归等方面进一步凸显新的时代特征。完善国家治理制度，使制度体系达到一种最新、最高和最好的状态，并将这种状态转化为治理效能，成为中国式现代化的基本要求。从历史逻辑来看，地方治理的制度化建设对于推动国家治理制度创新、丰富国家制度体系同样具有重要作用。在中国式现代化进程中，地方治理数智化变革就是要在地方数字治理、智能治理、智慧治理的梯度治理活动中，对现有的相关政策进行协同与整合，通过政策变迁、政策更新来优化技术应用的制度环境，再造新的制度体系，并形成一系列创新性制度成果来丰富技术治理的制度支撑。在当前技术治理场景中，倘若缺乏现代国家治理制度的支撑，技术就无法进入现代治理的流程和空间，就会成为一个外在于治理单元的监视与控制力量。实质上，技术治理活动既是一个基于技术理性建构的技术运行体系，也是一个基于制度环境作用而实现底层规则再造的制度运行体系。如果技术理性是技术治理的“建构端”，制度环境则构成了“应用端”，二者相互建构、相互调适，以互构机制确保技术治理的系列部署恰当有效地导入现实情境。当前，针对技术治理实践活动，国家层面出台了《国家新一代人工智能标准体系建设指南》等政策文件，优化了制度环境，初步形成了技术治理的结构性制度。各地区根据国家技术治理的制度框架，也开始对技术底层架构进行再造，但各地区的政策重心主要偏向智慧城市建设、重点产业发展领域，往往缺乏智能社会建设领域的专门制度设计。此外，地方政府智能化治理实践主要通过地方工作文件来推进，以项目化为主要形式，缺乏主动性、全局性和统筹性较强的制度安排，现阶段尚有较大的政策设计空间。若要丰富国家治理制度体系，各地实务部门则必须重视技术治理相关政策创新，为先进技术应用构建具有适配性的制度体系，方能回应中国式现代化进程中“中国之制”的基本要求。

整体而言，中国式现代化内涵的人民性、现代性、民主性、制度性对当代地方数智治理活动提出新的要求。在中国式现代化引领下，地方治理数智化变革不仅是整体智治的价值理念、权责均衡的关系结构变革，而且是数据循证的决策方式、体系再造的底层规则的创新，然而，这一变革过程同样伴随着各种风险与挑战。

当前，数字技术作为一种积极有效的治理资源嵌入地方治理全过程，融合了中国式现代化的宏大叙事与发展愿景，促进了智慧城市、数字乡村建设持续提档升级。面对快速迭代的数字技术在地方公共事务中的广泛应用，悲观主义者一直忧心忡忡，因为快速发展的数字技术也可能会打开“潘多拉魔盒”，当我们陶醉于数字技术应用的光明前景时，还须警惕技术异化风险所引发的治理危机。

理性化是现代化过程的基本特征之一，而这种理性化的最有力表现是技术创新。在理性化支配下，地方政府在推进数智化变革中往往过度强调达成最终目标时工具的效率性，而忽视数智治理能否适应地方文化土壤、能否达成地方性共识、能否平衡技术治理的价值理性等，这可能引发数治思维被排异而悬浮于地方的“价值认同”危机，带来技治主义与地方公共价值相冲突的风险。价值认同绝非强制性的“给定-接受”，而是自主性的“生成-建构”，只有激活主体意识、发挥主体能动性，才能实现高水平、持久性的价值认同。价值认同是地方形成合力的前提基础，更是推动地方高质量发展的关键要素。数治思维能否成为地方性共同认知，取决于技术治理对象在传统地方文化中所形成的心智结构，如果它们是排斥的，那么技术的刚性一面则可能展现得淋漓尽致。在地方治理中，城乡发展的历史差异使得城乡有着异质性的文化传统，城市是由陌生人组成的社会网络，是在多种文化熔炉中形成的，通常更能接受外在变化与创新；而乡村则是“熟人”形成的社会网络，乡村文化是在历史赓续中由民众自己创造的、有着自身独特传统的、民众普遍接受礼俗治理的理念与思维，认为在“熟人”社会特征显著的乡村，依靠礼法之治，其治理成本较小。当数治思维以标准化方式嵌入地方治理时，城乡受异质文化的影响，普遍性数智治理方案则难以为农村所接受，极易出现城乡治理价值理念二元分化问题，衍生出价值认同风险。实质上，地方治理是效率、公正、互惠等多元价值融合共生的复合发展过程，追求、满足地方全体民众需要而产生积极效用的公共价值是地方治理的价值旨归。众所周知，技术应用深受“工具主义”和“效率至上”价值取向的影响。当地方政府沉迷于技术高效率所带来的地方经济高增长时，往往聚焦城市发展和产业发展，并设立专项资金且投入较多，而对乡村治理的投入则相对较少。例如，上海市调整设立“城市数字化转型专项资金”与“促进产业高质量发展专项资金”，形成错位支持体系推动智慧城市建设，但没有设立农村发展专项资金。与此同时，随着大数据、云计算、人工智能和物联网等新一代信息技术的广泛应用，地方治理中城乡之间的“数字鸿沟”已从最初的“接入鸿沟”逐渐转向更深层、更新型的“使用鸿沟”和“能力鸿沟”，技术应用对于老年人等社会群体往往产生“挤出效应”，数字歧视等现象频频发生，数字失能问题更加突出，效率至上的技治主义浮现。在地方治理中，社会公正、公平、互惠等价值被忽视，这极易引发技治主义与公共价值相冲突的风险。

数字技术与整个社会运行过程相整合以实现综合治理，这既是政府内部结构重组、治理流程再造的赋能过程，也是多元主体通过平台接点共同参与治理活动的对外赋权过程。在地方治理数智化变革实践探索中，地方主体受技术理性的治理逻辑主导，也可能引发责任意识淡化、责任边界模糊的伦理风险。责任伦理强调主体责任意识的重要性，责任意识是指地方治理主体对其享有的治理权力必须有承担相应义务的自觉认识。责任意识应来自人的自由意志，符合责任伦理的治理行为理应是行动者自由意志选择的结果，而非外部力量驱使下的消极被动行为。大数据、云计算、人工智能和物联网等技术应用推动了地方治理中合作共治格局的初步形成，但由于技术应用过程中的机械化、程序化流程，使得技术理性取代了人们学习和处理问题的具体方法，随之产生地方治理主体无法准确判断自身所扮演的角色并认同所应担负义务和履行责任的问题。可见，基于机器计算的算法理性对人类理性的替代，在一定程度上会使得人的责任意识随着人的主体角色的迷失和离场而逐渐弱化和模糊。与此同时，数智治理对技术理性的追求在于提升治理决策与行动效率，期待数据以其客观化的价值中立规避治理主体可能出现的主观价值倾向问题，减少治理主体陷入责任伦理选择困境的机会。这也使得治理主体的责任意识在责任伦理选择机会逐渐减少中趋于淡化。在地方治理数智化变革实践中，新技术应用打破了既有治理主体范畴，并逐渐形成“横向重组、纵向联动”的治理主体结构，多元行动主体嵌入治理网络中并与治理对象展开互动，但由于治理主体范畴扩展，在权责清单缺乏的情况下，其治理责任的边界更难以厘清。例如，关于杭州城市大脑首发的红绿灯调控问题，尽管杭州市交管部门为顺利试验城市大脑揽下责任，但仍未建立明确详细的责任体系。当因数据信息不完整、数据信息有误、数据信息难以共享或数据信息处理程序不当等技术缺陷破坏社会伦理时，就很难对行动主体的责任进行溯因。在地方治理实践中，也有少数上级部门将自身责任或理应共同承担的责任“甩锅”给下级部门，部分基层干部通过玩弄花招、原地空转、虚存痕迹而敷衍塞责、推脱避责、虚辞卸责。因此，这也可能引发地方各级政府、企业、社会团体、民众等多元主体责任缺位的责任伦理风险。

在当今信息时代，数字治理使得有关社会公共问题的治理协商不再仅仅集中于精英内部的激烈辩论和民意代表之间的唇枪舌剑，普通民众通过自己的移动终端和社交工具也日趋深入地参与其中。虽然这有助于克服决策领域不完全信息导致的“黑天鹅”事件，但地方决策者对数据、技术的惯性依赖，也极易丧失本应具备的决策自主性，衍生出完全循数的决策合理性风险以及机器替代的决策合法性风险。借助大数据等开展循证决策，更符合决策信息流动迅速、决策回应及时高效的特点。集聚海量的数据并将数据转化为有效证据，有利于实现决策时机合理和决策依据充分，提高民众对地方决策的认同，然而，在完全循数逻辑下对“数据流量”价值的关注，在一定程度上也会影响地方决策者的注意力分配，不可量化的利益诉求往往受到抑制，致使那些数据流量低但关系地方民生的问题极易被忽视。其原因在于：一方面，提供给机器计算的海量数据也可能存在“偏见”，在一定程度上剥夺数字贫困人群的利益诉求，从而给循证决策带来不完全信息等问题。与此同时，在资本逻辑下，市场主体往往可以操纵数据，决策者倘若将机器清洗的数据简单地作为了解公众态度和界定地方治理问题的单一依据，那么关切老年群体和贫困群体的公共议题就难以顺利、快速进入政策议程，极易降低弱势群体对决策的认同度，从而衍生出循证决策的正当性风险。据调查，“对于更多涉及情景判断的定性决策，公众更倾向于认为涉及公共管理者参与的决策的可信任程度更高”。另一方面，在决策过程中对机器的过度依赖也容易丧失人的自主性，引发决策自主性风险。自主性既是人的品格特性，也是人的素质内核。而人的这种素质内核体现为在实践中其所表现出的能力与责任，这也是其社会特性的重要方面。因此，决策行为具有决策主体确切的目的性，是决策者运用其智能、见识、经验及理性判断等能力，在权衡利弊要素后作出最优行动方案选择的过程，体现为决策主体自主性与责任性的统一。智能决策模式有别于传统决策方式中的决策主体、规则选择和行为过程，遵循“数据输入-机器计算-结果输出”这一程序化过程。对于信息化和数据化程度较高以及所需决策信息能够形成闭环的公共决策任务，机器可以从所输入的信息中实施自动识别特征模式，实现自动决策。若这种智能决策在各种类型决策情景中普遍应用，可能导致地方决策主体的决策能力在决策实践机会逐步减少中趋于弱化。由于机器计算本身是一种计算程序，尽管可以通过自我学习进行优化，但机器决策的科学性仍受设计缺陷、源数据的体量等客观因素的影响。当所面临的社会问题达到一定程度的复杂性和不确定性时，人工智能往往难以将这些决策问题进行结构化处理，从而出现机器失灵。由此，这也可能造成地方决策主体将决策失败归咎于人工智能，将其自身决策责任转嫁于人工智能，进而引发机器替代的决策自主性风险。

结构耗散主要是指规则减少、散失，以致技术创新与制度发展处于一个开放但不平衡的状态。在中国式现代化进程中，地方治理数智化变革所带来的治理绩效源自技术与制度的双轮驱动，这一点在学界已达成共识。新技术嵌入地方治理可以作为一种地方制度发展的事实，大数据、人工智能等新技术应用也逐渐成为地方制度建构的依据，然而，从地方治理中制度建设的完备性、连续性来看，当前地方数智治理中底层规则的缺失、错位、逆变使快速进化的技术与制度生长极不均衡，地方数智治理中底层规则散失状态的持续发展可能引发结构耗散的制度风险。一方面，数智治理规则缺失。如果地方治理数智化变革整体流程缺乏可操作的制度约束，就会导致地方数智治理无法进入现代治理空间。为了提高技术治理的绩效，中央出台了《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》《网络安全标准实践指南——人工智能伦理安全风险防范指引》等一系列政策文件，建构了智能治理的战略框架及配套制度。在国家层面制度的引导下，尽管各地已经意识到制度协同技术发展的重要性，但从地方数智技术治理的制度容量来看，地方治理中城市和农村的相关制度建设仍然呈现出“碎片化”特征。为数不多的数智治理规则主要是针对城市治理数字化转型，而乡村治理数字化转型规则主要反映在乡村振兴规划或者数字乡村建设等相关政策文件中，相应的专项性制度文本较为匮乏。例如，上海市出台《推进治理数字化转型实现高效能治理行动方案》《2021年上海市公共数据治理与应用重点工作计划》《上海城市数字化转型标准化建设实施方案》等政策文件，以增加城市治理数字化转型的制度容量，然而针对乡村治理数字化转型仅有战略方向与时间路线图，其专业性配套制度设计则较少。另一方面，数智治理制度错位。制度错位主要是指在制度体系内过多强调某一方面，而忽视其他方面，但新的技术应用需要构建相应的制度体系予以匹配和规范，若新的技术应用与相应制度安排出现失配，就会出现数智治理和制度错位问题。众所周知，技术本身并不具备自主性与潜在风险，衍生性风险来自技术使用背后治理主体意志与制度安排的约束效度。从地方出台的政策文件来看，地方治理数智化的建章立制主要强调数智技术基础设施建设、数智平台构建等智能技术应用方面，忽略了关于规制智能技术异化风险的相关制度创新。此外，为了提高经济效益，地方政府偏重于技术赋能产业发展的相关制度建设，在一定程度上也忽略了地方治理制度存量的扩展。

中国式现代化进程中地方治理数智化变革既是数智理性与治理情感相共鸣的过程，也是通过技术应用与治理体系同频共振以完成地方整体建构的过程。在地方治理中，在期待数智治理带来治理绩效的同时，智能技术嵌入地方治理所衍生的治理风险也变得愈发突出。因此，地方政府亟须更为审慎地反思与应对，通过建构实践规制路径，更好地规制数智治理价值目标、强化治理主体责任伦理、调适机器治理决策范围以及聚合治理全域制度效能，以此防范和规制地方治理数智化变革风险，从而在中国式现代化进程中彰显地方数智善治的目标旨归。

规制目标通常具有多元性，除了追求规制的经济效率，还强调保障社会的正义、公平与公正，强调维护经济和社会的可持续发展。在地方数智治理过程中，只有重视制度引导、政策支持、权威压力等地方政策创新要素，通过自上而下的引导不断优化地方数智治理的政策环境，才能提升地方整体数智治理所蕴含的效率、正义、公平等多元价值目标的融合性、吸纳性，从而调适地方数智治理的价值目标，并以此消解地方治理数智化变革中工具至上、技术至上的价值风险。一方面，元政策的整体设计须更加彰显“人本主义”。政策的价值目标建构明确了政策创新“干什么”这一基本问题，是地方治理任务得以精准完成的前提，因为政策主体本身具有自上而下的层次性，所以元政策作为一种纲领性政策对地方治理实践具有引领性。因而，在元政策设计中应坚持整体论，统筹兼顾，在关注数智技术应用的同时，也要遵从数智治理的人本价值，制定防止“数字贫困群体被挤出”的政策方案，以此引导地方政府更加关注社会正义、公平和公正，在强调数智技术应用的经济效益的同时，更为重视城乡数字能力发展失衡以及社会数字鸿沟等问题。另一方面，政策支持须更加强调“因地制宜”。地方治理数智化变革并不是“一刀切”与标准化，而是要因地制宜，各地区城乡之间的异质性文化传统要求决策者在进行数智治理目标建构时，必须根植于自身所处的特定治理情境，以增强数智治理相关政策供给的科学性与适用性。为此，各级政府在进行相关配套政策支持时，必须兼顾不同的地区文化、治理传统和治理情境，使地方治理实践中城乡数智治理目标能在“求同”的过程中，因地制宜地选择不同的治理侧重、治理强度，让数智治理形成最适宜的主体组合、资源组合与工具组合。

在中国式现代化进程中，地方治理主体在借助智能技术追求效率的同时，也应审视自身的责任伦理。这需要在地方数智治理中切入责任伦理维度，在建构复合性责任伦理原则和强化地方多元主体责任的同时，健全双重约束的权责体系，通过确权定责以明晰地方多元主体权责边界，以消解主体责任缺位的伦理风险，从而形成权责均衡的主体关系。一是建构现代与传统相融合的责任伦理原则。这就需要以“四个意识”统领责任伦理原则建构，使地方政府始终将追求中国式现代化作为政策愿景，在对标中央数智治理的时间表与路线图的基础上，因地制宜制订地方治理数智化变革方案，同时负责任地参与地方数智治理实践，并使负责成为一种习惯和自觉。与此同时，应发挥传统伦理思想的功能，将传统道德元素融入责任伦理原则的设计中，利用传统道德思想的教化功能使地方治理主体进一步强化责任意识与责任共识。二是健全双重约束的权责体系。虽然智能技术的应用改变了地方政府与社会的关系，使市场、社会团体、民众等参与到治理实践中，但在数智治理算法理性情境下，由于地方治理主体的责任缺位，往往容易产生有权无责或权责分散的问题。为此，我们须建立激励与问责、奖励与惩罚并重的权责体系，细致梳理“省-地市-县（区）”等三级政府权责事项，明确治理网络中个体、组织的主体角色，基于结果导向对积极参与的各级政府、企业、社会团体、各类组织等主体进行奖励，并对不担当、不作为的相关主体进行究责、问责，以此强化各治理主体的责任伦理。

当前，依托大数据、云计算、人工智能和物联网等新技术所形成的智能决策模式的应用特性，决定其系统要素不只是某项单一的技术，而是一个以算力、算法和数据为基础并综合了软硬件支撑设备、数据感知和管理、智能分析和可视化展示等要素的新型生态系统。以数据、机器计算为基础的标准化、程序化、非人格化的新型生态系统，需要与人本化决策要素相统合，方能实现循证决策模式的变革与创新。这需要重塑人机交互系统，通过优化人机交互各项子系统，明确决策过程中人与数字技术的关系，调适技术作用于地方决策的限度与范围，以此才能消解工具至上、技术至上的决策风险。一方面，复归决策情报支撑系统的价值性。决策情报支撑系统是地方决策的数据信息收集与数据信息处理系统，是地方公共决策的前提。借助大数据、云计算等新技术工具，决策系统对事实的感知、汇总、分析等能力都得到空前提升，可以通过庞大的关联感知网络完整地刻画整体事实，实现从“局部反映”向“全景呈现”的转变。面对规模庞大、海量的大数据，地方决策者也要提升数据分析能力，进而对数据正义、数据价值进行审慎考量。与此同时，要根据利益相关者的需求变化等情况来判断数据的合理性，确保社会不同群体在智能决策面前的平等。另一方面，找回决策应用系统的主导性。传统的决策过程是以人为中心，大数据、云技术、人工智能和物联网等新技术工具的发展使决策过程中人的中心地位受到挑战，人工智能往往会享有部分地方决策权。在地方决策应用系统中，决策者必须明确人工智能嵌入地方决策过程的人机关系核心在于谁具有主导性，在大力发挥程序化决策任务中机器的自主决策效能的同时，也要掌握公共事务决策的自主权，建构智能决策结果预测、效果事前评估机制和决策失败补救程序，还要根据不同决策类型来选择是否使用机器决策，以此提升数据循证决策结果的正当性，增强民众对循证决策及其结果的认同与信任。

技术有效规制的供需均衡与现行制度密切相关，现存制度通常会钳制可行技术应用的效能，如果地方数智治理实践探索未能突破既有的地方制度瓶颈，技术应用就可能在原有治理政策的掣肘下逐步走向消解。技术变革所引发的不仅是一场科技革命，更是一场深刻的制度革新，技术与制度之间的协同关系将在新一轮的制度体系再造中被重塑。从现有的制度存量上考虑技术应用的持续性、风险性，通过制度增量来提升制度体系的适恰性，方能扭转“技术-制度”非均衡发展的态势、克服地方治理数智化变革过程中的结构耗散困境。针对数智化治理，部分地区已出台了诸如《上海城市数字化转型标准化建设实施方案》《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》《重庆市数据治理“十四五”规划（2021-2025年）》《贵州省大数据标准化体系建设规划（2020-2022年）》等相关城市数智治理的专项文件，而关于乡村数智治理的专项政策文件却相对较少，地方治理数智化变革依然面临制度缺失、制度碎片化等问题，数智技术的应用极易深陷“结构耗散”的泥潭。因此，地方政府要尽快增加乡村数智治理相关专项制度设计，不断增加制度供给，并在地方治理数智化项目试点中着力形成制度创新成果。目前，虽然大部分地区出台了数智基础设施建设、数智治理转型等相关政策，地方数智治理的前端政策日趋成熟，但是关于数据安全管理、算法使用准则等风险规制的末端政策设计却相对滞后。地方政府必须更加关注智能技术应用的相关社会政策，在增加数智治理制度内容的基础上，不断扩展数智技术治理风险规制的制度容量，并以此对地方数智治理系统的制度规范、政策内容、管理规定等底层规则进行增量与调适。

本文基于中国式现代化所蕴含的人民性、现代性、民主性、制度性等叙事要求，探究了地方治理数智化变革的内在逻辑。在中国式现代化进程中，地方治理数智化变革主要是地方治理主体借助大数据、云计算、人工智能和物联网等技术工具，通过数字治理、智能治理、智慧治理等一系列治理活动的梯度推进，以此提升地方治理绩效，不断增进地方公共利益，这一过程在本质上追寻着价值共生性、主体共治性、责任共担性和制度共在性的应然状态。新的技术工具嵌入会塑造一个更扁平、更高效、更科学的智能治理体，但在进入地方治理场景和治理过程时，也可能引发工具支配的价值风险、责任缺位的伦理风险、技术至上的决策风险、结构耗散的制度风险，使得地方治理数智化变革实践可能“失灵”，并由此陷入“反乌托邦”的困境。因此，在地方治理数智化变革实践中，要通过政策环境持续优化、责任规约体系建构、人机交互系统重塑、技术治理规则增量来规制数智治理价值目标、强化治理主体责任伦理、调适机器治理决策范围、聚合治理全域制度效能，才能让“赋能的智能技术”实现“高效能的治理”。需要警醒的是，地方治理数智化变革过程始终伴随着各种风险与挑战，当地方治理主体期待数智治理发挥出超越现实想象的功能优势时，也要对可能降临的治理风险时刻保持警惕。尽管本文给出了中国式现代化进程中地方治理数智化变革风险的分析框架，但对风险的学理解释也存在实证未能完美嵌入的问题，需要在今后的研究中增加现实案例对理论解释的映射，这也是未来此领域待深入研究的方向。